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法律論文:中國古代對監察人員的監督研究

來源:未知 2020-07-11 10:49

摘要:

  權力是政治的本質,而監督是權力的利劍。中國古代歷代王朝對特殊的監察官權力的監督都未曾停止。歷代統治者從不同的角度,如制規立法、選拔任用、厚賞重罰、回避制度、 考核機

  法律論文:中國古代對監察人員的監督研究

  【摘要】權力是政治的本質,而監督是權力的利劍。中國古代歷代王朝對特殊的監察官權力的監督都未曾停止。歷代統治者從不同的角度,如制規立法、選拔任用、厚賞重罰、回避制度、 考核機制等,對監察官權力的運用進行了限制。從而有效地維護了封建帝王的統治。 其中的合理因素當是中國政治制度史的一筆寶貴財富,具有鑒古明今的作用。

  【關鍵詞】制規立法 ;嚴格選拔 ;考核制度 ;回避制度 ;厚賞重罰

  中國古代的監察制度是伴隨著中國古代國家的產生和發展,伴隨著建立統一的封建國家法律秩序的進程逐步發展的,是歷史進步的產物[1]。在這一歷史進程中,作為監察制度產物的監察官也隨著歷史的變遷應運而生,最初時期的監察官名為御史,以后因時代的變化,監察官的稱謂也有所不同,但作為早期監察官所擁有的“正綱紀,糾察百官”及“掌律令,審重獄,察枉冤”的兩大職能卻始終沒有變化。由此可見,監察官其職權之重大,朝廷內外百官的權力可由監察官來監督,那么擁有重大職權的監察官的權力又由誰來監督? 眾所周知,權力失去監督必將產生腐敗。倘若不解決好這個問題,所謂吏治也將流于形式。事實證明:中國古代在對監察官監督管理方面,不僅監督形式多種多樣,監督措施有力到位,而且還建立了一整套的、對監察官進行監督及運行機制等方面的管理制度,為今天監察隊伍的建設提供了許多有益的借鑒。為了達到“鑒古明今”的作用,本文力求從以下幾個方面進行探析。

  一、制規立法,全方位監督

  御史臺既是“守法之司”,又是“紀綱司”。“凡肅之道,自法制始,奉法守治,由御

  史出者也”,“欲正百官,必自御史始”[2]。古代監察官權力的膨脹是其自身腐敗的加速劑,監察官的權力腐敗引起吏治的進一步惡化,因此歷代封建統治者對監察官的權力都采取了不同形式的制約,尤其是以立法形式規定了監察責任制和行為準則。

  (一)依“法”監督

  這里的法是古代之法,不同于法治的法,如秦《秦律》、漢《刺史問事六條》《晉書·刑法志》等規定了對監察官失職的處置條例;《唐律疏議·職制律》中“監臨主司受財而枉法者,一尺杖一百,一匹加一等,十五匹絞;不枉法者,一尺杖九十,二匹加一等,三十匹加役流”是對監察官犯受賄罪嚴格的處罰[3];又唐律規定,疏文云“即糾彈之官,謂據令應合糾彈者,若有憎惡前人,或朋黨親戚,挾私飾詐,妄作糾彈者,并同‘誣告’之律”,防止監察官殉私誣告,對收受財物的論處更有明確的規定;對監司官的出巡有明確的限制,“不得赴州郡筵會及收受上下馬饋送”;元代《臺綱·設立憲臺格例》規定“諸承追取合審重刑及應招刷文案,若有透漏者,委監察糾察”并制定了關于泄密的處罰[4];明《憲綱》還規定,巡按御史“務使民安政舉而己”,“不必另出己見,多立法例”,規定了監察官的權限不得干預行政軍務等[5];金代金世宗對宰悼說:“臺官當盡絕人事,諫官、記注官與聞議論,亦不可與人游從”,規定御史不得私自與地方貴族相見, 這些法規典章制定的內容翔實、細致可考。對于監察官權限、活動范圍以及監察內容、方法、手段、禁忌之處規定得也非常具體,可見,中國古代對監察官的制度制約已經相當完善。

  (二)上下左右的牽制監督

  中國古代歷史上對左右的牽制監督一直是融入到職官制度之中的。如秦漢的官制是從中央到縣鄉組成的垂直系統,即政務系統、監察系統、治安系統、教化系統[6]。這是根據系統內容不同從上到下實行的監督考核機制,是縱向的。在橫向上既有主次之分又有互監之責。這種縱橫有屬、左右牽制監督的設官原則和治官之制一直為各代沿襲。這些制度和原則在一定程度上規定著監察官的權限和活動,采用互糾互察的方式,既保證了監察工作的有效發揮,又能防止其失職越權。

  唐宋時御史臺法治論文與尚書省互相監督,監察御史對尚書六部進行監察,稱為“六察官”,相反尚書左右,可彈勃御史臺職官的過失。宋還加強了尚書省“掌奏御史失職”之權,設“三都司御史房”專司彈勃御史、按察使的失職行為,記載監察官的糾察績效留為年終黔險。明朝設立都察院、按察司、六科給事中即中央、地方監察機關和中央六部中各部所設的監察官,上下級之間可糾察彈勃,是為“御史與都御史例得互相糾繩”。在這種上下級監察的基礎上政府又確立了各級自上而下以長官負責的監察制度,使上下級之間的監察官相互承擔責任,其目的在于加強各級監察官之間的相互稽查監督,這是立足于“防弊”之上的舉措。

  (三)職官之法

  除了上述專門針對監察官設立的法律、法規外,監察官作為中國古代官職的一類,有關職官之法同樣也適用于對監察官權力的制約。如秦漢創制時期, 已有了職官管理的行政法規,包括有關官吏監察的《效律》、有關官吏為官之道和法紀的《為吏之道》、防止諸官結黨營私的《阿黨附益之法》。唐宋有關監督的法律規范如《唐律疏議》中的鑰制篇《廄庫律》、《擅興律》都規定了官吏的職責和失職讀職行為要承擔的法律責任,以刑罰為主,用最嚴厲的強制制定監督官吏,防止任何官吏濫用權力。唐代玄宗年間制定的中國歷史上第一步專門的行政法典《唐六典》,是一部對于包括監察官在內的職官的監督法。

  二、嚴格選拔,慎重任用監察官員

  (一)嚴格的選拔制度。監察官當風霜之任,在國家政治活動中處于防弊處奸的重要位置,“得其人側庶政清平,群僚警肅,否則百官怠弛,小人悠橫。”故歷代統治者對監察官的人選都給予了高度重視,且制定了遠比選拔一般官吏更為嚴格的標準,歸納起來主要有以下幾點:

  1、監察官人選必須是品行端正的“精謹介直之士”。“精”是指清廉不貪財戀權。在統治者看來,精則無私,無私方能無畏。因此,只有清廉奉公、無私無畏者才能擔任監察官,發揮監督他人作用。“謹”則是謹慎之意。謹慎之人考慮問題周全,行事穩定可靠,能夠扎實完成監督任務,即人們常說的“則無忽”了。“價直之士”,則是指為人正直敢言。監察官如果剛正不阿、不畏權勢,敢于直言無隱,糾彈百官維護朝廷綱紀的作用才能正常發揮。因此,“精謹介直之士”是被歷代封建統治者作為選任監察官的首要標準。

  2、監察官人選須明習法令,有學識。由于監察官的首要職責是“含彈不法”,如果一個監察官連自己都不懂法,又如何發現和糾正他人的違法,故作為一個合格的監察官還必

  須“明習法令”。除此之外,歷代統治者還要求監察官人選須有良好的學識,即要有良好的文化素養和洞察事務的見識,以便在監察活動中能透過現象看本質,做到所監所察都有的放矢,擊中要害。這樣,“明習法令”,“有學識,通達識體者”便成了歷代統治者選擇監察官的第一個標準。正是根據這一用人原則,漢代及其以后的各朝御史,有不少人便出身祛吏。如漢武帝時的御史張湯與趙高就是法律方面的專家,明代的御史大夫劉基不僅精通法律,而且親定《年衛法》。

  3、監察官人選必須有豐富的實踐經驗。這是因為監察官監察的對象皆是在官場混跡多年的,如果沒有豐富的從政經驗和識人察人的能力,是難以完成監察任務的。故歷代統治者都非常注意從有實際工作經驗、政績卓著的基層官吏中選拔監察官。如唐代的監察官便多從縣級的尉及主簿中選任。肅宗至德年間甚至下詔,明確規定琪御史須曾任州縣理人官者方得薦用。

  {二} 嚴格的選拔程序。封建統治者在制定嚴格選擇監察官的標準時,也制定了監察官的選拔任用程序。以元代為例,其監察官一般由地方官員保舉,然后送中書省、吏部復核,最后交皇帝裁決。到了明代,監察官選拔任用程序更為嚴格復雜,以科道官的選拔為例:按明制規定,他們的考選由吏部會同都察院共同進行,在確定好預選人員名單后,首先由吏部向九卿科道分送訪單(一種意見調查表)。讓他們據實發表對預選人員的看法,以供吏音隊都察院參考。然后出題考試,一般試之以奏議彈文、刑名文字多篇,根據考試成績,參考訪單,吏部與都察院對預選人員定出高下等級,開具入選名單奏聞。初任御吏,還要經過一年或半年的試用期。試職期滿由都察院對其工作績效進行考核,合格的實授,不合格的可以再試半

  年;如再試仍不合格,便交吏部安排到其它部門工作。因為有這樣一個歷練過程,故明代的監察官往往能通曉行政業務,洞悉官場弊端,了解風俗民情,一旦走上監察工作崗位,能駕輕就熟,使監察事項件件落到實處,極大地提高了行政監督的效力。

  三、嚴格實行考核制度

  古代監察官員的管理方面, 除了依據一定的標準進行選拔之外, 還特別注重后期的嚴格考績 。所謂考績也稱為考課、考核, 是古代考察官員的一種制度。我國從周代開始 , 就已建立起了三年一考,歷經三考而黜陟的制度 。南北朝改為一年一考, 唐代規定一年一小考 ,四年一大考, 以四年為任滿 ,經大考之后才能決定遷轉。明代又改為三年一考, 歷經三任滿九年才能遷轉 。就監察官員來說 ,他們不僅負有考績百官的事務,而且還要接受考績 。對監察官員的考績,除適用一般官員考績要求之外, 還另有具體要求 。如唐代以“四善二十七最”考核百官 。所謂“四善”,即“德義有聞” 、“清慎明著” 、“公平可稱” 、“恪勤匪懈” , 這是對百官的要求。“二十七最”是根據各個部門和地方的職責的不同而分別提出的具體要求,其中對監察官員的要求是 :“訪察精審 ,彈舉必當”,南宋時頒布的行政法典《慶元條法事類》中 ,“監司考核事例”條對“轉運 、點刑獄 、提舉”等負有監察責任的官員提出的考績規定更詳細。其內容:奉行手詔 , 有無違戾 ;興除利害 ;有無朝省,行本路過失已上薄及責罰不了過犯;受理詞訟,及指揮州縣 ,與奪公事 ,有無稽滯不當 ;有無因受理詞訟 ,改正州郡結斷不當事 ;應干職事 ,有無廢弛 ,措置施行, 有無不當;奏請及報應朝省文字等都是考績的內容。

  四、嚴格實行回避制度和厚賞重罰的獎懲制度

  (一)嚴格的回避制度。在封建社會,官吏往往利用職務、親屬、地域等關系,拉幫結派,營私舞弊,嚴重侵蝕國家機體。尤其是監察官,更是朝廷內外官員巴結拉攏的對象,稍有不慎,監察官就有可能與犯贓違法官吏勾結在一起,敗壞朝綱和吏治。有鑒于此,歷代對監察官的回避給予了高度重視,并在這方面制定了嚴格的管理制度。如唐代宰相杜佑之子杜從郁被任命為諫官左拾遺,便遭到其他諫官的反對,理由是父親為宰相,子為諫官,若政有得失,兒子怎好揭發和批評老子,根據規定,杜從郁只好改任它職。元代在御史臺長官和屬員之間,肅政廉訪使與被監察地方官之間則明文規定,不得有父子、兄弟關系。明代對監察官的回避規定更為嚴格。明初,朱元璋為防止大臣親屬把持科道監察機構,規定大臣親屬不得任科道官,如有這種情況,“應附品改調”[7]。

  由于監察官的回避制度能較好地預防監察官與不法官吏的勾結,從而成為中國官制中一項具有積極作用的制度,而被長期堅持下來。

  (二)厚賞重罰的獎懲制度。古代監察官處在監察百官的重要位置上,所以選擇精良,用之也專。為激勵其在糾邪舉蔽中無所顧忌,烙盡職守,同時又不致濫施權威,各朝對監察官的獎勵、懲罰方面都作了專門的規定。

  1、厚賞方面漢代及其以后的各代統治者多用厚賞來激勵監察官,對成績顯著者采用賞物、賜級、加冕、追贈等方式加以獎勵。對庸碌無為者則貶斥重罰。如西漢名將黃霸,宣帝時任揚州刺史、穎川太守,由于他擔任刺史政績卓著,宣帝不僅給予豐厚的賞賜,并遷升為御史大夫,后又耀為承相。在西漢69名御史大夫中就有22人升任承相。又如唐代,按規定,一般官吏須經四考后,才能按格銼選、遷轉他官。而監察官的遷轉年限都比一般官員快得多,只須三考即可升遷。再例如,明代凡擔任御史,給事中的監察官比其它官吏有更好的升遷機會,按《鑰史》列傳記載,以正一七品監察御史、都給事中和從一七品給事中,外放為正四品知府往往不視為超升,而以任提刑按察司副史(正四品)、金事(正五品)、太常寺少卿(正四品)為常規,超升為都察院金都御史(正四品)、六部侍郎(正三品)者亦有其例。可見,獲得御史給事職銜在當時是身致顯位的一條便捷途徑。歷代統治者正是通過這種超升重賞的辦法將大批優秀人才吸引到監察隊伍中來[8]。

  2、在對有成績的御史實行超升重賞之時,歷代統治者對監察官的失職違法也是處罰嚴厲。據《短鑒》記載:貞觀五年(631),監察御史權萬紀因濫用職權,貪婪成性,在其它官吏的檢舉下,最后被唐太宗罷官為民。元代也規定,監察官若贊賄詢情或別作過犯……罪比常人加重。明代也明確規定,物史若知善不舉,見惡不拿,杖一百,發煙瘴地面處置;有贓者,從重論。御史、給事中一旦遭斥,輕者典吏、騷,重者滴戍、除名、處死。如永樂時,都御史黃信因泄露獄情輕重而被處死。成化時,御史強珍因湊事不實,被貶戍遼東。僅崇禎十三年科道官就有七十三人因俠職不糾,夕而降調寺秩[9]。

  五、結束語

  中國古代歷代帝王為了維護其皇權專制體制的江山永固,都設置了監察官。他們一方面賦予其廣泛的監督權。這種監督權力就其所涉及的范圍而言,幾乎覆蓋了國家活動的各個領域[10]。但另一方面對特殊的監察官權力的監督從未停止。歷代統治者從不同的角度,如制度化、制衡、法律機制等,對監察官權力的運用進行了限制。正因如此,中國歷史上的統治者,才通過對監察官的監督管理制度,為自己造就了一支具有責任感、正義感、敢于斗爭的監察官吏隊伍。他們繼承了封建士大夫傳統的以氣節相標榜、以節操相砒礪的古君子之風和封建士大夫的任氣,忠直敢言,鏗鏘說論,持正執法,為維護封建統治的正常秩序,往往不惜付出血的代價,雖遭碎首分身而執著不悔。正是由于監察官的這種浩然正氣和英勇斗爭,使得歷史上的奸臣贓吏往往都逃脫不了被懲處的厄運,也使得中國歷代的封建政權都能維持幾十年乃至數百年而不垮,這些實為我們理解中國歷史的延續,乃至中國封建社會的源遠流長提供了一個有力的注腳。正是從這個意義上說,中國歷史上對監察官的監督管理制度是中國政治制度史的一筆寶貴財富,是值得我們認真加以總結的。

  六、參考文獻

  [1]Ai Y. Mutual Supervision Based on Differences in Interests: The Legalist Theory and Ancient Chinese Supervisory System[J]. Law & Modernization, 2017.

  [2]牟學林. 唐代御史臺"黃卷"制度考述——兼論御史臺三院的層級秩序及內部管理機制[J]. 齊魯學刊, 2018(2).

  [3]謝紅星. 《唐律疏議》受賄罪罪名體系探析[J]. 北方法學, 2012.

  [4]王寧. 中國古代監察法規的完善及其對后世的影響——從“刺史六條問事”到“設立憲臺格例”說起[J]. 法制與社會, 2014(12).

  [5]強鵬程. 明《憲綱》初探[D]. 華東政法大學, 2010.

  [6]李怡雪. 監察官制度研究[D]. 北方工業大學, 2018.

  [7]黃金輝. 明清任官要遵循哪些回避制度[J]. 人民論壇, 2017(26).

  [8]張蓉, 馬婧. 我國古代御史制[J]. 法制與社會, 2008(29):396.

  [9]伍希. 論韓非賞罰思想與現代管理[J]. 宜賓學院學報, 2005, 5(4):6-8.

  [10]Zhang J F. The Power Status of Supervisory Organs and the Supervision Laws in Ancient China[J]. Journal of Chinese Academy of Governance, 2016.

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